Czy polskie przepisy są zgodne z unijną dyrektywą?
Dyrektywa 2002/91/WE (dalej: Dyrektywa) nałożyła na kraje członkowskie UE obowiązek sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej budynków. W Polsce postanowienia Dyrektywy zostały wprowadzone mocą nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 19 września 2007 roku (dalej: Ustawa) oraz wydanych do niej przepisów wykonawczych.
O ile zgodność merytoryczna znowelizowanej Ustawy z postanowieniami Dyrektywy nie budzi większych wątpliwości, o tyle brak sankcji za niepodporządkowanie się wspomnianemu obowiązkowi zmusza do postawienia pytania: czy jest to zgodne z Dyrektywą?
Analizę powyższego problemu należy rozpocząć od określenia pojęcia dyrektywy i zakresu jej obowiązywania. Otóż, dyrektywa jest aktem prawnym, który wiąże Państwa Członkowskie co do zamierzonego celu, natomiast wybór formy i środków pozostawia w gestii ustawodawstwa krajowego.
Z powyższego wynika zatem, iż dyrektywa określa cele, które Państwa członkowskie muszą zrealizować poprzez odpowiednie zredagowanie przepisów krajowych. Jeden z takich celów Dyrektywy jest wyrażony w art. 7. Zgodnie z nim „Państwa Członkowskie zapewnią (zagwarantują), aby przy wznoszeniu, sprzedaży lub wynajmie budynków świadectwo charakterystyki energetycznej, było udostępniane właścicielowi lub przez właściciela przyszłemu kupującemu lub najemcy”.
Tak określony cel, w szczególności użycie zwrotu „zapewnią/zagwarantują” (oryginalnie „shall ensure”) oznacza, iż Państwa Członkowskie muszą wprowadzić obowiązek sporządzania świadectw do swojego prawodawstwa (brak takiego obowiązku nie stanowiłby realizacji Dyrektywy). Zatem, aby odpowiedzieć na pytanie postawione na wstępie, należy sprawdzić czy polskie regulacje gwarantują powszechne sporządzanie świadectw, innymi słowy – czy Dyrektywa została prawidłowo zaimplementowana.
Jak zaznaczono na wstępie, implementacja postanowień Dyrektywy wprowadzona została mocą nowelizacji ustawy Prawo budowlane. W znowelizowanej ustawie na uwagę zasługują przede wszystkim ustępy 3 i 4 artykułu 5, które nakładają obowiązek sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej praktycznie dla wszystkich budynków i lokali oddawanych do użytkowania, jak również podlegających zbyciu lub wynajmowi (z nielicznymi wyjątkami wymienionymi w ust. 7, takimi jak np. obiekty kultu religijnego, budynki niemieszkalne służące gospodarce rolnej).
Wstępna analiza powyższych przepisów wskazuje, iż przepisy Ustawy zawierają wymóg sporządzania świadectw. Na uwagę zasługuje jednak brak sankcji dla sytuacji, w której mimo wymogu ustawy, świadectwo nie zostanie sporządzone lub mechanizmów wymuszających sporządzenie świadectwa. Jedynie w odniesieniu do nowych budynków (art. 57, ust. 1 pkt 7), ustawodawca wprowadził rozwiązanie zapewniające sporządzenie świadectwa energetycznego, gdyż jego brak uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (oraz złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy).
Brak analogicznego mechanizmu dla budynków i lokali używanych, powoduje, iż obowiązek nałożony przez Dyrektywę jest realizowany tylko w części i odnosi się do niewielkiego odsetka ogólnej liczby budynków (tzn. jedynie nowych). Natomiast w odniesieniu do zdecydowanej większości budynków (tj. już użytkowanych) podlegających sprzedaży i wynajmowi, obowiązek sporządzenia świadectwa nie jest zagwarantowany jakąkolwiek sankcją lub przymusem. Trudno bowiem uznać za sankcję art. 93 pkt 1, który mówi, iż kto przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych w sposób rażący nie przestrzega przepisów art. 5, podlega karze grzywny. Sporządzenie świadectwa dla istniejącego budynku trudno jednak zakwalifikować do procesu projektowania albo wykonywania robót budowlanych, a tym bardziej brak świadectwa uznać za rażące naruszenie art. 5.
Reasumując, należy stwierdzić, iż polskie przepisy dotyczące świadectw energetycznych są zgodne z regulacjami unijnymi jedynie w odniesieniu do nowooddawanych budynków i lokali. Natomiast w odniesieniu do obiektów już użytkowanych, polskie regulacje są niezgodne z unijnymi. Dlatego też w niedalekiej przyszłości należy oczekiwać reakcji ze strony Komisji Europejskiej, wymuszającej odpowiednie zmiany.
Na powyższe wnioski wynikające z analizy prawnej, należy dodatkowo spojrzeć przez pryzmat ekonomiczny. Do dzisiaj (styczeń 2009) nikt nie jest w stanie rzetelnie oszacować liczby certyfikatorów, gdyż obecnie jedynymi osobami, które mogą w praktyce wystawiać świadectwa, są osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania (egzamin państwowy dla osób bez uprawnień budowlanych odbędzie się najwcześniej w marcu, a pierwsze studia podyplomowe zakończą się w czerwcu). Ministerstwo Infrastruktury szacuje, iż jest to grupa licząca 80.000 osób, nie szacując równocześnie, jaki odsetek tych osób zajmie się sporządzaniem certyfikatów.
Tak więc w chwili nowelizacji Prawa budowlanego w zakresie sporządzania certyfikatów istniało duże ryzyko, iż w przypadku pełnej realizacji postanowień Dyrektywy, przy jednocześnie niedostatecznej liczbie certyfikatorów, zaburzone zostałoby funkcjonowanie polskiego rynku nieruchomości (opóźnienie transakcji spowodowane oczekiwaniem na certyfikat lub zbyt wysoka cena zniechęcająca do sprzedaży). A to z kolei miałoby negatywny wpływ na całą gospodarkę, gdyż rynek nieruchomości ma istotny wpływ na pozostałe gałęzie gospodarki. Wydaje się zatem, iż z tego punktu widzenia podejście polskiego prawodawcy było racjonalne, niemniej jednak w niedalekiej przyszłości konieczna będzie nowelizacja ustawy Prawo budowlane w sposób zgodny z zapisami Dyrektywy.
PRZEPISY PRAWNE UŻYTE W ARTYKULE
PRAWO BUDOWLANE
Pełna treść art. 5 na końcu
Art. 5, ust. 3:
Z zastrzeżeniem ust. 7, dla każdego budynku oddawanego do użytkowania oraz budynku podlegającego zbyciu lub wynajmowi powinna być ustalona, w formie świadectwa charakterystyki energetycznej, jego charakterystyka energetyczna, określająca wielkość energii wyrażoną w kWh/m2/rok niezbędnej do zaspokojenia różnych potrzeb związanych z użytkowaniem budynku. Świadectwo charakterystyki energetycznej budynku jest ważne 10 lat.
Art. 5, ust. 4:
W przypadku budynku z lokalami mieszkalnymi lub częściami budynku stanowiącymi samodzielną całość techniczno-użytkową, przed wydaniem lokalu mieszkalnego lub takiej części budynku osobie trzeciej, sporządza się świadectwo charakterystyki energetycznej lokalu mieszkalnego lub części budynku.
Art. 57 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane:
Art. 57:
1. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o
udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć:
1) oryginał dziennika budowy;
2) oświadczenie kierownika budowy:
a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym
i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami
b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania – drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu;
3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania;
4) protokoły badań i sprawdzeń;
5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą;
6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy;
7) kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 7.
Art. 63a.
1. Nabywcy budynku lub lokalu powinno być udostępnione świadectwo charakterystyki energetycznej budynku lub świadectwo charakterystyki energetycznej lokalu, jeżeli przepisy ustawy wymagają dla tego budynku lub lokalu ustalenia jego charakterystyki energetycznej.
2. Najemcy budynku lub lokalu powinno być udostępnione świadectwo charakterystyki energetycznej budynku, jeżeli przepisy ustawy wymagają dla tego budynku lub lokalu ustalenia jego charakterystyki energetycznej.
Art. 93
Kto:
1) przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych w sposób rażący
nie przestrzega przepisów art. 5,
podlega karze grzywny.
DYREKTYWA 2002/91/WE
Artykuł 7 (oficjalne tłumaczenie Dyrektywy)
Świadectwo charakterystyki energetycznej
1. Państwa Członkowskie zapewniają, aby przy wznoszeniu, sprzedaży lub wynajmie
budynków świadectwo charakterystyki energetycznej, było udostępniane właścicielowi
lub przez właściciela przyszłemu kupującemu lub najemcy, niezależnie od sytuacji jaka
mogła by mieć miejsce. Ważność świadectwa nie przekracza 10 lat.
Oryginalna treść art. 7
1. Member States shall ensure that, when buildings are constructed, sold or rented out, an energy performance certificate is made available to the owner or by the owner to the prospective buyer or tenant, as the case might be. The validity of the certificate shall not exceed 10 years.
Słownik Merriam Webster
ensure – mean to make a thing or person sure. ensure , insure, and assure are interchangeable in many contexts where they indicate the making certain or inevitable of an outcome, but ensure may imply a virtual guarantee
—————————————-
Art. 5 ustawy Prawo budowlane.
1. Obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy,
biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować
w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie
z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:
1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:
a) bezpieczeństwa konstrukcji,
b) bezpieczeństwa pożarowego,
c) bezpieczeństwa użytkowania,
d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska,
e) ochrony przed hałasem i drganiami,
f) oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród;
2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie:
a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb,
w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania
tych czynników,
b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów;
3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego;
4) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i
mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne,
w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich;
5) warunki bezpieczeństwa i higieny pracy;
6) ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej;
7) ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych
ochroną konserwatorską;
8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej;
9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych
interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej;
10) warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie
budowy.
2. Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i
wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym
i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego wła
ściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie
związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1–7.
USTĘPY 3 i następne związane są ze świadectwami.
ust. 8-15 weszły w życie 19.01.2008 r.
ust. 3-7 weszły w życie 1.01.2009 r. (czyli prawie rok później)
3. Z zastrzeżeniem ust. 7, dla każdego budynku oddawanego do użytkowania
oraz budynku podlegającego zbyciu lub wynajmowi powinna być ustalona,
w formie świadectwa charakterystyki energetycznej, jego charakterystyka
energetyczna, określająca wielkość energii wyrażoną w kWh/m2/rok niezbędnej
do zaspokojenia różnych potrzeb związanych z użytkowaniem budynku.
Świadectwo charakterystyki energetycznej budynku jest ważne 10
lat.
4. W przypadku budynku z lokalami mieszkalnymi lub częściami budynku
stanowiącymi samodzielną całość techniczno-użytkową, przed wydaniem
lokalu mieszkalnego lub takiej części budynku osobie trzeciej, sporządza się
świadectwo charakterystyki energetycznej lokalu mieszkalnego lub części
budynku.
5. W przypadku budynków ze wspólną instalacją grzewczą świadectwo charakterystyki
energetycznej sporządza się wyłącznie dla budynku, a w innych
przypadkach także dla lokalu mieszkalnego najbardziej reprezentatywnego
dla danego budynku
6. Świadectwo charakterystyki energetycznej zawierające nieprawdziwe informacje
o wielkości energii jest wadą fizyczną rzeczy w rozumieniu przepisów
ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz.
93, z późn. zm.3)) o rękojmi za wady.
7. Przepisów ust. 3-6 nie stosuje się do budynków:
1) podlegających ochronie na podstawie przepisów o ochronie zabytków i
opiece nad zabytkami;
2) używanych jako miejsca kultu i do działalności religijnej;
3) przeznaczonych do użytkowania w czasie nie dłuższym niż 2 lata;
4) niemieszkalnych służących gospodarce rolnej;
5) przemysłowych i gospodarczych o zapotrzebowaniu na energię nie większym
niż 50 kWh/m2/rok;
6) mieszkalnych przeznaczonych do użytkowania nie dłużej niż 4 miesiące
w roku;
7) wolnostojących o powierzchni użytkowej poniżej 50 m2.>
8. Świadectwo charakterystyki energetycznej budynku może sporządzać
osoba, która:
1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych;
2) ukończyła co najmniej studia magisterskie, w rozumieniu przepisów o
szkolnictwie wyższym;
3) nie była karana za przestępstwo przeciwko mieniu, wiarygodności dokumentów,
obrotowi gospodarczemu, obrotowi pieniędzmi i papierami
wartościowymi lub za przestępstwo skarbowe;
4) posiada uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej,
konstrukcyjno-budowlanej lub instalacyjnej albo odbyła
szkolenie i złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin przed ministrem
właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.
9. Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i
mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, sposób przeprowadzania i
zakres programowy szkolenia oraz egzaminu, o których mowa w ust. 8 pkt
4, warunki i wysokość odpłatności za szkolenie i postępowanie egzaminacyjne
mając na uwadze zapewnienie odpowiedniego poziomu edukacyjnego
szkoleń w celu zagwarantowania rzetelnego i sprawnego przygotowania
kandydatów do egzaminu.
10. Wpływy z opłat za postępowania egzaminacyjne stanowią dochód budżetu
państwa.
11. Za równorzędne z odbyciem szkolenia oraz złożeniem z wynikiem pozytywnym
egzaminu, o których mowa w ust. 8 pkt 4 uznaje się ukończenie, nie
mniej niż rocznych, studiów podyplomowych na kierunkach: architektura,
budownictwo, inżyniera środowiska, energetyka lub pokrewne w zakresie
audytu energetycznego na potrzeby termomodernizacji oraz oceny energetycznej
budynków.
12. Program studiów podyplomowych, o których mowa w ust. 11, powinien
uwzględniać problematykę objętą programem szkoleń określonym, w drodze
rozporządzenia, o którym mowa w ust. 9. Minister właściwy do spraw
szkolnictwa wyższego zatwierdza po zaopiniowaniu przez ministra właściwego
do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej
proponowany przez wydziały szkół wyższych program studiów podyplomowych.
13. Obywatel państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej
lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym
Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym,
może dokonywać oceny energetycznej budynku albo lokalu mieszkalnego
i sporządzać świadectwo charakterystyki energetycznej budynku albo
lokalu mieszkalnego po uznaniu kwalifikacji nabytych w tych państwach,
zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o zasadach uznawania
nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej kwalifikacji do
wykonywania zawodów regulowanych (Dz.U. nr 87, poz. 954, z późn. zm.4))
14. Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i
mieszkaniowej prowadzi rejestr osób, które złożyły z wynikiem pozytywnym
egzamin, o którym mowa w ust. 8 pkt 4. Rejestr prowadzony jest w
formie elektronicznej.
15. W rejestrze osób, o których mowa w ust. 8, wpisuje się następujące dane:
1) numer wpisu;
2) numer uprawnienia;
3) datę wpisu;
4) imię i nazwisko;
5) data i miejsce urodzenia;
6) adres do korespondencji;
7) numer telefonu i faksu.
TEKSTY DODATKOWE:
Polska przestępując do Uni Europejskiej zobowiązała się zharmonizować swoje prawodawstwo z prawem unijnym.
Świadectwa zostały wprowadzone na mocy dyrektywy…..
Z prawnego punktu widzenia dyrektywa nie wywołuje bezpośrednich skutków, a jedynie nakłada na Państwa Członkowskie ….
W przeciwieństwie do rozporządzeń, które są wiążące i obowiązują bezpośrednio we wszystkich krajach Wspólnoty, dyrektywy są wiążące tylko w zakresie zamierzonego celu. Pozostawiają one jednak władzom krajowym wybór formy i metod włączenia ich do porządku krajowego . Należy jednak zaznaczyć, że niejednokrotnie dyrektywy są tak szczegółowo sformułowane, że ich realizacja często polega na prostym przetworzeniu
w prawo krajowe .
Co więcej, w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej: ETS lub Trybunał) podatnicy mogą stosować się do postanowień dyrektyw , jeśli Państwa Członkowskie zwlekają z wprowadzeniem określonych unormowań lub wprowadzają je w sposób nieprawidłowy . Zasada, iż przepisy dyrektyw odnoszą się nie tylko do Państw Członkowskich, ale również bezpośrednio do podatników może mieć wkrótce istotne znaczenie również dla polskich podatników. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, będą oni bowiem mogli powoływać się na przepisy dyrektyw (w szczególności na przepisy VI Dyrektywy), jeśli nie zostaną one we właściwym czasie i we właściwy sposób zaimplementowane do polskiego ustawodawstwa. Biorąc pod uwagę wolne tempo dostosowywania polskich przepisów do wymogów unijnych oraz niską jakość polskiego ustawodawstwa, jest wielce prawdopodobne, że ETS będzie rozstrzygał wiele spraw z tego zakresu z udziałem polskich podatników.
W celu harmonizacji podatku od wartości dodanej Rada wydała blisko czterdzieści dyrektyw, z których cztery najważniejsze scharakteryzowano poniżej.
Dyrektywa to następny rodzaj aktu prawnego stanowionego w UE. Wiąże ona swych
adresatów, którymi mogą być wyłącznie państwa członkowskie (jedno, kilka lub
wszystkie) Unii, co do celów, które powinny być osiągnięte, pozostawiając im swobodę
wyboru formy i środków realizacji tych celów. Państwa członkowskie mają więc
obowiązek zastosowania takich środków prawnych, które pozwolą na implementację
dyrektyw do ich wewnętrznego porządku prawnego. Wydana przez instytucje UE
dyrektywa nie wywiera bezpośredniego skutku aż do momentu upływu wyznaczonego
przez nią samą terminu jej realizacji przez adresata. Dyrektywy są bardzo istotnym i
często stosowanym instrumentem prawnym realizacji zadań w różnych zakresach
funkcjonowania UE. Szczególnie ważną rolę odgrywają one w procesie harmonizacji i
ujednolicania systemów prawnych państw członkowskich.
Ernst & Young International, VAT & Sales Taxes Worldwide, Chichester 1995, s. 8-9.
K. Michałowska-Gorywoda, System prawno instytucjonalny. Mechanizm podejmowania decyzji, (w:) Unia Europejska, pod red. K. Michałowskiej-Gorywody, s. 46.
Por. wyrok ETS z dnia 19 stycznia 1982 r. w sprawie Ursula Becker przeciwko Finanzamt Münster-Innenstadt, sygnatura C-8/81; wyrok ETS z dnia 5 kwietnia 1979 r. w sprawie Publicco Ministerio przeciwko Tullio Ratti, sygnatura C-148/78 oraz wyrok ETS z dnia 10 czerwca 1982 r. w sprawie
R.A. Grendel GmbH przeciwko Finanzamt für Körperschaften de Hambourg, sygnatura C-255/81.
Szerzej na temat Trybunału, por. J. Galster, Z. Witkowski, op. cit., s. 106-110.
Por. J. van Steenwickel, J. van Vaeck, Incorrect Implementation of Sixth VAT Directive Provisions into National Law: Liability of Member States, VAT Monitor 2002, nr 1-2, s. 6.
Warto jednak pamiętać, iż w świetle orzecznictwa ETS możliwość bezpośredniego stosowania przepisów dyrektywy jest uzależniona od spełnienia pewnych warunków. Przede wszystkim musi upłynąć termin, jaki Państwo Członkowskie otrzymało na jej zaimplementowanie. Ponadto postanowienia dyrektywy muszą być bezwarunkowe oraz dostatecznie precyzyjnie określać cel, jaki ma ona osiągnąć – M. Warbiński, Prawna droga do Unii Europejskiej, czyli harmonizacja polskiego prawa, Warszawa 1999, s. 7.
